多地嚴(yán)管專項(xiàng)債

　　作者 杜濤

　　5月下旬，中部某省的李陽發(fā)現(xiàn)，其服務(wù)的部分縣區(qū)地方政府的專項(xiàng)債在省級財(cái)政部門并沒有通過。后來他發(fā)現(xiàn)，這些未獲通過的地方專項(xiàng)債項(xiàng)目都只有可行性研究報(bào)告(下稱“可研報(bào)告”)批復(fù)。李陽是地方政府投融資人士，他的服務(wù)對象是地方政府的各個部門。

　　李陽說，此前，只要提供可研報(bào)告和立項(xiàng)批復(fù)就可以申請發(fā)行專項(xiàng)債，但現(xiàn)在省財(cái)政部門的要求更加嚴(yán)格了。

　　該省的縣區(qū)地方財(cái)政債務(wù)負(fù)責(zé)人也遇到了類似情況。省內(nèi)財(cái)政部門的通知要求，發(fā)行新增專項(xiàng)債項(xiàng)目要有公開的招標(biāo)公告、中標(biāo)通知書、施工合同以及國有土地使用證等。

　　經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解到，2025年上半年，已有多個省份提出要嚴(yán)加管理專項(xiàng)債資金使用的管理。財(cái)政部監(jiān)管局也將其作為管理重點(diǎn)。例如，2025年3月，財(cái)政部江蘇監(jiān)管局在《堅(jiān)持“四個導(dǎo)向”高質(zhì)量開展2024年專項(xiàng)債券資金使用管理核查工作》中提出：一是關(guān)注債券資金使用問題，是否存在挪用、歸墊企業(yè)資金、用于經(jīng)常性支出等違規(guī)行為；二是關(guān)注項(xiàng)目管理問題，是否存在投向負(fù)面清單、申報(bào)虛假項(xiàng)目、打捆申報(bào)等行為；三是關(guān)注債券支出進(jìn)度問題，是否及時撥付項(xiàng)目單位、結(jié)余資金是否足額安全存放，確保專項(xiàng)債券資金使用精準(zhǔn)高效。

　　李陽認(rèn)為，這一系列的要求地方政府必須完成各種手續(xù)，等項(xiàng)目成熟且滿足開工條件后，才可以爭取專項(xiàng)債資金。其目的是防止政府部門套取專項(xiàng)債資金，盡快推動形成實(shí)際的投資工作量，實(shí)現(xiàn)投資效益，進(jìn)而達(dá)到穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用。

　　在李陽看來，這種管理思路是正確的，但對于當(dāng)前部分財(cái)政壓力較大的地區(qū)，嚴(yán)格管理專項(xiàng)債券后，也需要統(tǒng)籌考慮其“三�！�(保民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn))能力。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中財(cái)-安融地方財(cái)政投資研究所執(zhí)行所長溫來成對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，由于地方財(cái)政近年壓力較大，地方政府挪用專項(xiàng)債資金用于“三�！惫ぷ鞯陌咐龝r有發(fā)生。從專項(xiàng)債制度的角度來講，應(yīng)該嚴(yán)格管理專項(xiàng)債資金使用，發(fā)揮專項(xiàng)債的拉動投資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用。

　　嚴(yán)格管理

　　按照李陽所在省份要求，各地需設(shè)立專項(xiàng)債券資金財(cái)政專戶，對專項(xiàng)債券資金實(shí)行專戶管理，確保專款專用，嚴(yán)防擠占、截留和挪用。專項(xiàng)債券發(fā)行后，省財(cái)政將債券資金撥付至各地債券資金財(cái)政專戶，并通過國庫單一賬戶體系撥付和清算專項(xiàng)債券資金。項(xiàng)目單位主管部門和項(xiàng)目單位應(yīng)及時在財(cái)政部門信息系統(tǒng)填報(bào)資金使用、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營、項(xiàng)目收益、資產(chǎn)等信息，確保全部專項(xiàng)債券項(xiàng)目納入穿透式監(jiān)測系統(tǒng)。

　　李陽表示，嚴(yán)格管理后，部分縣區(qū)的專項(xiàng)債項(xiàng)目已經(jīng)過了國家部委的審批，但在省財(cái)政層面卻不讓發(fā)行。原因在于這些項(xiàng)目不滿足一系列條件，例如公開的招標(biāo)公告，中標(biāo)通知書、簽署的施工合同以及國有土地使用證等。

　　早在2021年9月，財(cái)政部發(fā)布的《地方政府專項(xiàng)債券用途調(diào)整操作指引》就提出，嚴(yán)禁擅自隨意調(diào)整專項(xiàng)債券用途，嚴(yán)禁先挪用、后調(diào)整等行為。

　　但是，這些規(guī)定并未能完全阻止地方政府挪用專項(xiàng)債的行為。

　　2022年，財(cái)政部廈門監(jiān)管局在《地方政府專項(xiàng)債券管理使用存在的問題及建議》一文中指出，存在專項(xiàng)債資金被挪用的情況。專項(xiàng)債券要求用于有收益的公益性項(xiàng)目資本性支出上，但在工作中，存在資金實(shí)際投向與計(jì)劃投向不符、資金用于違規(guī)領(lǐng)域的問題。一些地方政府部門未將專項(xiàng)債券資金用于專門項(xiàng)目形成資產(chǎn)，而是以專項(xiàng)債券的名義獲得資金，挪用到無收益項(xiàng)目或負(fù)面清單項(xiàng)目，如義務(wù)教育學(xué)校、景觀提升工程、繳交非稅收入，以及工資、通訊費(fèi)、差旅費(fèi)等經(jīng)常性支出，違反了專項(xiàng)債券的發(fā)行管理使用規(guī)定。

　　2024年6月25日，審計(jì)署公布的《國務(wù)院關(guān)于2023年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》提到，截至2023年底，522個項(xiàng)目中有279.24億元債券募集資金當(dāng)年即閑置或被挪用。這反映出專項(xiàng)債的篩選機(jī)制和資金使用監(jiān)測仍存在疏漏，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目儲備不足問題突出。

　　2024年12月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見》提出，加快完善專項(xiàng)債券資金監(jiān)管機(jī)制，實(shí)行專戶管理、�？顚Ｓ�，嚴(yán)防擠占、截留和挪用。

　　同年9月，多個省份密集公開2023年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，其中6個省份提及專項(xiàng)債資金脫離監(jiān)管被挪用。比如，吉林3市縣挪用專項(xiàng)債券18.34億元，用于“三�！�、償還債務(wù)等支出。

　　地方政府是如何挪用專項(xiàng)債的？

　　東部某地財(cái)政部門人士舉例，比如發(fā)行一億元專項(xiàng)債，發(fā)行依據(jù)是項(xiàng)目，發(fā)行完畢的專項(xiàng)債資金是撥付給項(xiàng)目實(shí)施主體。項(xiàng)目實(shí)施主體一般為本級的國企和城投。

　　該地方財(cái)政部門人士說：“地方政府會要求本級國企、城投上繳利潤或國有資源有償使用費(fèi)，通過這種方式，將專項(xiàng)債資金騰挪至財(cái)政內(nèi)部�！�

　　該財(cái)政人士還提到，這些問題此前也被審計(jì)部門發(fā)現(xiàn)過，但只是作為問題指出來，沒有處理相關(guān)責(zé)任人。畢竟大部分專項(xiàng)債都是用于保障“三�！惫ぷ��！岸�且對于地方政府而言，保不了‘三�！�，也會被處理，甚至比挪用專項(xiàng)債處理得更嚴(yán)重�！�

　　發(fā)力有效投資

　　根據(jù)中國人民銀行數(shù)據(jù)，2025年前四個月社會融資規(guī)模增量累計(jì)為16.34萬億元，其中政府債券凈融資4.85萬億元，同比增加3.58萬億元。

　　國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，1—4月份，基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增長5.8%，增速比全部投資高1.8個百分點(diǎn)；對全部投資增長的貢獻(xiàn)率為32.6%，比一季度提高2.3個百分點(diǎn)。其中，水利管理業(yè)投資增長30.7%，水上運(yùn)輸業(yè)投資增長26.9%，航空運(yùn)輸業(yè)投資增長13.9%。

　　李陽說，政府債券融資額上升以及對專項(xiàng)債券挪用的限制，意味著將有更多資金用于基建、民生、城市更新等重大政策領(lǐng)域，能夠更好地發(fā)揮拉動投資和撬動資金的作用，有利于經(jīng)濟(jì)的回穩(wěn)上升。

　　但另一方面，也有研究者提示，嚴(yán)控專項(xiàng)債需要配套其他相關(guān)政策。

　　中誠信國際研究院執(zhí)行院長袁海霞對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，近幾年每年都有專項(xiàng)債資金用途調(diào)整和挪用的情況發(fā)生。從財(cái)政資金的規(guī)范使用和管理角度來看，嚴(yán)格管理和禁止挪用是必要的，但地方政府在實(shí)際執(zhí)行中的松緊程度需要結(jié)合內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化來考慮。

　　上述地方財(cái)政部門人士認(rèn)為，地方政府挪用專項(xiàng)債的背后，反映了當(dāng)前基層財(cái)政收支緊張的現(xiàn)狀。他說，當(dāng)前財(cái)政收入總量和質(zhì)量都出現(xiàn)了一定下滑，但支出的剛性并未減少。

　　財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，1—4月，全國一般公共預(yù)算收入80616億元，同比下降0.4%。其中，全國稅收收入65556億元，同比下降2.1%。

　　上述地方財(cái)政人士說，當(dāng)前財(cái)政支出缺口較大，其所在地區(qū)單月收入最差的一個月與支出間的差額達(dá)到60%以上，收入最高的一個月也僅夠當(dāng)月的剛性支出。

　　西部某省的一位政府投融資行業(yè)人士在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，2023年當(dāng)?shù)啬晨h一個月收入約2億元，今年收入降至1億元左右，僅夠“保工資”�！氨＿\(yùn)轉(zhuǎn)”的資金只能從其他地方統(tǒng)籌，因此很多時候只能先顧眼前。因此，當(dāng)?shù)貢�在不同�?xiàng)目之間挪用資金，比如當(dāng)?shù)匕l(fā)行了污水處理廠專項(xiàng)債，但還有更急的項(xiàng)目需要資金，就會將污水處理廠的資金挪到過去。這顯然不符合專項(xiàng)債項(xiàng)目資金一一對應(yīng)的要求。

　　溫來成認(rèn)為，若是嚴(yán)格管理專項(xiàng)債資金，應(yīng)該加強(qiáng)上級轉(zhuǎn)移支付資金的及時到位，防止“三�！背霈F(xiàn)問題。

　　李陽在服務(wù)地方政府部門時也發(fā)現(xiàn)，在財(cái)力孱弱的縣區(qū)一級，挪用專項(xiàng)債的情況較為嚴(yán)重。挪用的資金要么用來�！叭��！保�要么短期拆借給平臺公司，用于保證6月30日和12月30日的借款本金償還。

　　他說，平臺公司是一個季度還息一次，還本則集中在6月30日和12月30日兩個時間點(diǎn)�！跋聜�月就是6月了，現(xiàn)在地方政府還是很惆悵，專項(xiàng)債項(xiàng)目被卡住，不知道從哪里尋找資金使用。”

　　(應(yīng)采訪者要求，文中李陽系化名)